عضو شوید
عضویت سریع
آمار مطالب
آمار بازدیدکلیات
برای درک و تبیین موضوع تحقیق یعنی بررسی تطبیقی استخدام در دو قانون مدیریت خدمات کشوری و استخدام کشوری به نظر می‌رسد بررسی محتوایی موضوعاتی در ابتدا کمک شایانی به پیشبرد بحث نماید. از همین روی در فصل اول این بخش به چهار موضوع مفهوم، زمینه فهم، تاریخچه و اصول استخدام خواهیم پرداخت.
اصطلاح استخدام به مفهوم رایج آن، اصطلاح نسبتا تازه‌ای است و معانی مختلفی را در بردارد و این معانی خالی از ابهام نیستند. برای روشن ساختن این مفاهیم میتوان آنها را به مفاهیم غیرحقوقی و حقوقی تقسیم کرد. بررسی ماهیت حقوقی استخدام نیز در این گفتار ضروری می‌نماید.
گفتار اول: مفهوم‌های غیر حقوقی استخدام
مفاهیم غیر حقوقی استخدام متعددند، چون میتوان گفت که تقریبا همه افراد جامعه در باره این موضوع، مفهومی دارند. با توجه به گوناگونی این مفاهیم کوشش می‌کنیم تا این مفاهیم طبقه‌بندی شوند.(عبدالحمیدابوالحمد، 1352، ص47)
- مفهوم سازمانی و تشکیلاتی استخدام
گاهی این مفهوم، حامل مفهوم سازمانی و تشکیلاتی است و مجموع مستخدمان و کارکنان ادارات را در بر میگیرد. مثل مستخدمان بخش عمومی ولی این مفهوم کاملا درست نیست، چون مستخدمان وضع یکپارچه‌ای ندارند و مرکب از دسته‌های گوناگونند. مثلا مستخدمان وزارتخانهها و مستخدمان شهرداری‌ها تابع مقررات یکسان نیسند. گاهی این مفهوم فقط قسمتی از ماموران به خدمت عمومی را در بر میگیرد، این مفهوم در واقع شکل دیگر مفهوم مفهوم سازمانی و تشکیلاتی استخدام است. در این مفهوم، منظور از ماموران به خدمات عمومی، آن قسمت از مستخدمانی‌اند که تابع قوانین و مقررات حقوق عمومی می‌شوند، حتی گاهی غرض اشاره به دسته‌ای از مستخدمان ادارات و ماموران به خدمات عمومی است. مثل مستخدمان کشوری، لشکری و مستخدمان قضایی.
- استخدام در مفهوم مقررات
گاهی این مفهوم عبارت از مجموع قوانین و مقرراتی است که ناظر به وضع مستخدمان دولت است. ولی ماموران به خدمات عمومی و مستخدمان دولت، همگی تابع مقرراتی واحد نیستند و کارمندان و مستخدمانی که در خدمت دولت و سایر اشخاص حقوقی حقوق عمومی‌اند، از قوانین و مقررات مختلفی استفاده و پیروی می‌کنند. مثلا مستخدمان موسسات غیر انتفاعی و انتفاعی دولت تابع مقررات یکسانی نیستند. با این وصف اگر این مفهوم را فقط برای مستخدمان دولت در ظر بگیریم، این مفهوم تا حدود زیادی دارای یکپارچگی و وحدت است.
- استخدام در مفهوم دریافت حقوق از سازمانهای عمومی
اغلب به نظر عامه مردم، مستخدم و کارمند، شامل تمام حقوق بگیران دولت و یا یکی از اشخاص حقوقی حقوق عمومی است. این مفهوم از دو جهت اشتباه‌آمیز است، یک اینکه تمام کسانی که عهده‌دار یک خدمت عمومی‌اند، از سازمانهای عمومی حقوق نمی‌گیرند و گاهی این خدمت را به شکل رایگان و افتخاری انجام می‌دهند. دوم آنکه همه کسانی که از سازمانهای عمومی حقوق می‌گیرند، مستخدم دولت نیستند، مثل کارگران کارخانه‌های دولتی، که از دولت حقوق می‌گیرند ولی تابع مقررات استخدام کشوری نیستند و قانون کار ناظر به وضع آنان است.
- مفهوم اقتصادی استخدام
از نظر اقتصادی، مستخدم و کارمند تمام کسانی‌اند، که حقوق و مزدشان جز مخارج عمومیملت گذاشته شود و پرداخت این حقوق از محل دریافت مالیات‌ها تامین میگردد. این مفهوم که از نظر اقتصادی کاملا صحیح است، از منظر حقوقی قابل قبول نیست.
- مفهوم مادی استخدام
مفهوم مادی این اصطلاح، ناظر به فعالیتی است که مستلزم یک همکاری دایمی و شغلی است برای تحقق کارهایی که اشخاص حقوقی حقوق عمومی و اشخاص حقوقی حقوق خصوصی انجام می‌دهند.
گفتار دوم: مفهوم حقوقی استخدام
عملیات اداری از نظر حقوقی به نام اشخاص حقوقی حقوق عمومی انجام میشود، ولیکن در عمل تمامی این عملیات توسط اشخاص حقیقی انجام میشود. این اشخاص حقیقی که بر طبق برخی اصول خاص و با احراز شرایط قانونی به خدمت سازمانهای اداری درمی‌آیند، مستخدم نامیده می‌شوند.در لسان حقوقی منظور از استخدام حالتی است که شخص حقیقی در یکی از وزارتخانهها و یا مؤسسات دولتی به خدمت دولت پذیرفته میشود. دلیل تصریح بر قید «پذیرفته شدن» آن است که صرف اشتغال شخص برای تحقق استخدام کافی نبوده و برای اینکه فردی مستخدم شمرده شود لازم است اولاً از طرف دولت و مراجع ذیصلاح پذیرفته شود و ثانیاً باید اشتغال به خدمت دولت داشته باشد. (زلفی‌گل، 1384، ص4) منظور از اشتغال به خدمت دولت آن است که مستخدم به کاری به موجب حکم رسمی (دستور کتبی مقامات صلاحیت‌دار) مکلف به انجام آن میباشد، اشتغال داشته باشد. به نظر می‌رسد نکته اساسی که در بیان مفهوم حقوقی استخدام لازم است به آن پرداخته شود، ماهیت حقوقی استخدام است.
گفتار سوم: ماهیت حقوقی استخدام
در بحث تحلیل ماهیت حقوقی استخدام، سؤال اصلی این است که رابطه مستخدم با سازمانهای اداری مبتنی بر کدام پدیده حقوقی است؟در پاسخ به این پرسش حقوقدانان نظریات مختلفی ارائه نموده‌اند. اما به طور کلی این نظریات را میتوان در سه دسته تقسیم‌بندی کرد.
1) استخدام یک قرارداد (عقد) دوجانبه است: مطابق این دیدگاه رابطه حقوقی بین مستخدم و سازمان اداری بر اساس توافق دوجانبه صورت گرفته و تمامی الزامات آن ناشی از قرارداد استخدامی است. به عبارت دقیق‌تر، مبنای استخدام قرارداد است.
این دیدگاه اگرچه ممکن است در نگاه نخست صحیح به نظر آید، اما نمیتوان آن را در نظام حقوقی ایران پذیرفت. زیرا از بدو استخدام تا زمان خاتمه آن، کلیه حقوق و تکالیف و الزامات مستخدم به موجب قوانین و مقررات الزام‌آور و به صورت یکجانبه تعیین میشود. این الزام به حدی است که مستخدم هیچگونه حقوق مکتسب نسبت به زمان قبول و ورود به خدمت ندارد. ضمن اینکه در صورت تغییر قوانین استخدامی، مقررات جدید نسبت به کسانی که در زمان مقررات قبلی استخدام شده بودند نیز اعمال میگردد.
ممکن است ایراد شود، آیا اختیار مستخدم جهت ورود به خدمت و حق استعفای وی به معنای قراردادی بودن رابطه استخدام نیست. در پاسخ به این ایراد باید اذعان داشت، اولاً رضایت مستخدم جهت ورود به استخدام و شناسایی حق استعفا، به این دلیل است که نمیتوان افراد را مجبور به کار کرد و ثانیاً استعفاء زمانی آثار حقوقی خود را به همراه خواهد داشت که سازمان اداری با استعفای وی موافقت کند.
در مجموع امروز نظریه قراردادی بودن استخدام رد شده است و با کمی بررسی میتوان گفت که مستخدم در وضع کاملاً غیرقراردادی میباشد. بدین ترتیب که تمامی حقوق و الزامات وی ناشی از مقررات و قوانینی است که به طور یکجانبه از طرف دولت وضع و به او تحمیل شده است و در هیچ مورد نظر و رضایت وی ملحوظ نیست. اگر به واقع رابطه دولت و مستخدم ناشی از قرارداد بود، لازم میآمد که مستخدم لااقل نسبت به قوانین و مقررات زمان انتصاب خود حقوق مکتسب و ثابتی پیدا میکرد و دولت مجبور به رعایت آن بود، حال آنکه دولت در قبال مستخدمین خود هیچگونه تعهدی نداشته و ندارد»
همین پاسخ را میتوان در رد قرارداد الحاقی بودن استخدام نیز بیان کرد؛ میتوان گفت که هر چند مفاد و شرایط قرارداد را طرف قویتر مشخص میکند و طرف دیگر نقشی در تعیین شرایط ندارد، اما این طرف قوی خود نیز تابع این مفاد است و نمیتواند آن را به صورت یکجانبه تغییر دهد، در صورتی که در استخدام اینگونه نیست و شرایط استخدام، هر آن ممکن است توسط قانونگذار و یا نهاد صالح تغییر کند. (طباطبائی مؤتمنی. 1387، ص 165)
رضایت مستخدم را نیز در بدو ورود و همچنین استعفای وی را در هنگام خروج را نمیتوان دلیلی بر قراردادی بودن دانست، زیر درخواست خدمت و قبول آن ناشی از اجباری نبودن مشاغل عمومی است و همینطور عدم کافی بودن استعفاء برای خروج از خدمت و لزوم پذیرفتن مقامات اداری نیز دلیلی بر این مدعاست. دیگر اینکه «حقوق و مقرری کارمندان نیز ناشی قرارداد نیست بلکه امتیازیست که به منظور پیشرفت و حسن اداره امور به خدمات عمومی میگردد و به موجب قانون برقرار میشود.» (سنجابی، 1354، ص 125،)
پس میتوان گفت که استخدام اداری یک وضعیت خاص قانونی است که شرایط و احکام و آثار آن را قانونگذار مشخص میکند و این امر امروزه بدین دلیل مورد قبول واقع شده که با منافع و متقضیات خدمات عمومی بهتر مطابقت داشته و به دولت حق میدهد که هر زمان که مقتضی بداند قوانین و مقررات استخدامی را به طور یکجانبه تغییر دهد.
به هرحال پذیرش نظریه قراردادی بودن استخدام با اشکالات و انتقادات حقوقی بسیاری مواجه بوده و از این رو حقوقدانان نظریات دیگری ارائه داده‌اند.
2) استخدام یک عمل حقوقی یکجانبه از سوی سازمان اداری است: منظور این دیدگاه آن است که رابطه استخدامی نوعی ایقاع است و سازمان اداری به طور یکجانبه مستخدم را به خدمت دولتی می‌پذیرد.
این نظریه نیز چندان صحیح نیست. زیرا شرایط استخدام و حقوق و تکالیف مستخدم توسط سازمان اداری استخدام کننده تعیین نمی‌شود، بلکه قوانین و مقررات این شرایط را تعیین می‌کنند. بنابراین نمیتوان گفت اراده یکجانبه سازمان اداری موجد رابطه استخدامی است.
3) استخدام رابطه حقوقی ناشی از قانون است: به موجب این نظریه، استخدام نه عقد است و نه ایقاع، بلکه رابطه‌ای است مبتنی بر قانون؛ یعنی این قانون است که رابطه مستخدم را از جهات مختلف با سازمان استخدام‌کننده تنظیم می‌نماید.
این نظریه که میتوان آن را در حقوق ایران پذیرفت، دارای نتایج ذیل است:
– وضع مستخدم توسط قواعد عمومی تعیین میشود.
– وضع استخدامی مستخدمینی که در گروه‌های استخدامی مشابه قرار دارند، یکسان میباشد؛ حال آنکه اگر نظریه قراردادی بودن استخدام پذیرفته می‌شد، ممکن بود شرایط و وضع استخدامی متفاوتی ایجاد شود.
– تبانی و توافق طرفین به منظور عدم اجرای قوانین و مقررات استخدامی باطل و بلااثر است.
– وضعیت و شرایط قانونی مستخدم قابل تغییر است؛ یعنی ممکن است پس از استخدام شرایط قانونی حاکم بر رابطه استخدامی به موجب قانون و به سود یا زیان مستخدم تغییر یابد و مستخدم و سازمان نمی‌توانند به قانون حاکم در زمان استخدام استناد کنند.
– مستخدم حق دارد از تصمیمات خلاف قانون که موجب تضییع حقوق استخدامی وی میباشد، نزد مراجع صالح شکایت کند.ضمناً باید توجه داشت پذیرش این نظریه نه تنها موجب رعایت اصل عدالت و عدم تبعیض در برخورداری از شرایط استخدامی میشود، بلکه موجب تسهیل در انجام امور کارگزینی میگردد، زیرا تمامی مستخدمین تابع شرایط قانونی یکسان می‌باشند.
پیش ازورود به بحث استخدام، فهم زمینه‌های مفهوم استخدام، ضروری می‌نماید. مهم‌ترین زمینه‌ای که فهم استخدام را در قالب حقوق عمومی آسان می‌نماید، فهمِ دولتِ مدرن است. (امیرارجمند، 1388)«دولت مدرن» در روندی تاریخی و بواسطه تحولِ مفهوم دولت، از امپراتوری، دولت شهر‌ها، دولت فئودالی و دولتِ مطلقه ایجاد شد.(رحمت‌الهی، 1388، ص 59) دولت مدرن، یکی از دستاورد‌های مدرنیته است که بر پایه سه اصل فرد‌گرایی، خرد‌‌باوریو دنیا‌گراییاستوار گردید ایجادِ یک منطقه واحد، تحکیم وحدت و هویت ملی، یکسان‌سازی استاندار‌ها و قوانین از یک سو و حذف تجارت آزاد بین مناطقِ مختلفِ کشور و ایجاد یک بازار ملی فراگیر از سوی دیگر به نحو چشمگیری موجب افزایش قدرتِ نهادِ دولت، تقویت توانایی آن در کنترل زندگی اقتصادی و اجتماعی مردم و تعمیق نفوذِ دولت در جامعه گردید.
برای دولت مدرن، تعاریف متعددی ارائه شده است که غالب آنها بر پایه نظریه دولت ماکس وبراست. از دیدگاه وبر نهادِ دولت،(لاگلین، 1388، ص73) بالاترین مرجع قانون و قدرت میباشد که در یک منطقه جغرافیاییِ تعیین شده و بر مردمی که در قلمرو آن زندگی می‌کنند، حاکم است. این نهاد، دارای یک مجموعه قوانینِ اداری و حقوقی بوده که بر تمامی اموری که در قلمرو حقوقی آن قرار دارند ناظر است و تمام شهروندان موظف به رعایت آن می‌باشند(قاضی شریعت پناهی، 1387، ص33)
به لحاظ حقوقی، حاکمیت، گوهر دولت مدرن را تشکیل میدهد. به گمان هابز، دولت یک شخص بوده که در نتیجه میثاقِ مردم برای اعطای صلاحیت به وجود می‌آید. حاکم، نماینده شخصِ دولت است. در نتیجه حاکمیت عنوانی است که برای بیان کیفیت رابطه سیاسی به کار می‌رود و میان دولت و مردم، یا میان حاکم و اتباع، شکل گرفته است (بُعد ربطی حاکمیت).(لاگلین، 1388،ص194)امروزه دولت مدرن با سرعتی حیرت‌آور، فربه‌تر میگردد. به عبارت دیگر، طیفِ فعالیت‌های حکومت، افزایش چشمگیری یافته است. حکومت مدرن به منظور افزایش مالیات‌ها، کسب داده‌های آماری درباره جامعه، ایجاد پلیس و نیروی امنیتی، تشکیل نهاد‌های توسعه، بهداشت، آموزش و رفاه، برعهده گرفتنِ مسئولیتِ تنظیم و کسب پول و تجارت و اقتصاد، ناگزیر از بسط دستگاه عریض و طویلِ پیچیده اداری بوده است.بر اساس تعاریف موجود، ده ویژگی برای دولت مدرن شمرده شده که عبارتند از:
1- جدایی نهاد دولت از دین و جدایی حوزه سیاست از اخلاق، 2- سرزمین، 3- حاکمیت، 4- کنترل انحصاری ابزار خشونت، 5- دیوان‌سالاری، 6- مشروطیت، 7- حاکمیت قانون و غیر شخصی بودن قدرت، 8- مشروعیت، 9- ایجاد مفهوم شهروندی و 10- وابستگی متقابل نهادی(رحمت الهی، 1388، ص60)،
- برای ورود به بحث استخدام، دو مفهوم نقش کلیدی را ایفا می‌نمایند. از سویی مفهوم نظم را میتوان مبنایی برای فهمِ ضرورتِاستخدام به شمار آورد. از سوی دیگر این نظم، با استفاده از دیوان‌سالاری حاصل می‌آید. دیوان‌سالاری از مفاهیمی است که با طرح دولت مدرن، معنادار شده است.
گفتار اول: نظم
معنی لغوی نظم، نسبتا صریح و روشن می‌نماید. نظم در لغت به معنی آرایش، ترتیب و توالی است اما معنی مفهومی نظم در حوزه‌های مختلف، متفاوت و نسبتا مبهم میباشد. ابهامِ مذکور، دارای ریشه عینی و ذهنی است و باید در دو سطح انتزاعی و انضمامی، ابهام موجود را واشکافی نمود. در سطح انضمامی، ادعای نسبی بودن، ایجاد مشکل میکند و در سطح انتزاعی، تحلیلِ نظمِ اجتماعی از منظر ایدئولوژیک سبب میشود از منظر معرفت‌شناختی و وجود‌شناختی، دچار ابهام شویم.(چلبی، 1389، ص31)بنابراین در تعریف نظم، نسبیت و سیطره نگاه ایدئولوژیک، دو عامل ایجاد ابهام‌اند. مسائل ماهوی نظم در دو سطحِ خرد و کلان به عنوان موضوعات و مسائل اصلی در جامعه شناسی نظم، مطرح میگردد.
رهیافت‌های مختلفی پیرامون نظم ارائه گردیده که در این میان، دو رویکردِ مخالف، سرسختانه در تقابل هم ایستاده‌اند؛ نظریه جامعه‌شناختیِ «وبر» و «دورکیم». از نظر دورکیم نظم جمعی، نوعی تعهدِ درونیِ مشترک است. طبق این دیدگاه نظم اجتماعی، نظمی هنجاری و فوق فردی میباشد. در واقع، این هنجار‌ها هستند که افراد را به عنوان مجموعه‌ای مُشبّک و به صورت بین ذهنی به هم مرتبط می‌سازند. به همین دلیل دورکیم در تحلیلِ نهایی خود، پایه هر نظم اجتماعی را عاطفی معرفی میکند. اما وبر، به گونه‌ای دیگر، نظم را تحلیل می‌نماید.
از نظر وبر، محتوای انضباط، چیزی نیست جز عقلانی کردنِ مداوم، آموزش روشمند و اجرای دقیق فرمان‌های دریافت‌شده. در این فرایند، همه انتقاد‌های شخصی، یکسره منتفی و بازیگران آن بی‌چون و چرا و بدون تردید، دستور را انجام می‌دهند. مسئله مهم در انضباط این است که اطاعتِ جماعتی چند گانه، دارای وحدتی عُقلایی باشد.(وبر، 1389، ص228) به طور کلی انضباط، مثل عقلایی‌ترین پیامد خود -دیوان‌سالاری- غیر شخصی است. از نظر وبر، سلطه‌ی هر چه گسترده‌ترِ انضباط، به نحوی اجتناب ناپذیر با عقلانی شدن تامین نیاز‌های اقتصادی و سیاسی همراه است. این پدیده عام، اهمیت فرّه و طرز سلوکِ شخصی را محدود میکند.
اهمیت نظم در فهم مناسبات حقوق عمومی راهگشاست. برای مثال میتوان به تحلیل باری وینگاست – اقتصاددان نهادگرا و برنده جایزه نوبل اقتصاد در سال 1993- اشاره نمود. این اقتصاد‌دانِ نهادگرا، با تقسیم جوامع به دو نوع متفاوتِ «نظمِ دسترسیِ محدود» و «نظمِ دسترسی‌های باز» به این سوال پاسخ میدهد که چرا کشور‌های در حال توسعه، در برابر حاکمیت قانون، مقاومت می‌ورزند. از نظر وینگاست، کشور‌هایی که دارای نظمِ دسترسی محدود‌‌اند، مشکل خشونت را از طریق خلق رانت و اعطای حقوق ارزشمند به افراد و گروه‌‌ها حل می‌کنند، به‌طوری‌که آنها انگیزه برای همکاری کردن دارند تا جنگیدن. رانتِ حاصله، رقابت را محدود کرده و دسترسی محدود به سازمان‌ها سدِ راهِ توسعه اقتصادی بلند‌مدت، در این جوامع میشود. برعکس این حالت، در کشور‌هایی است که دارای نظمِ دسترسی‌های باز هستند که با تشویق به رقابتِ بیشتر و دسترسیِ باز به سازمان‌ها و نهاد‌‌ها خشونت را کنترل می‌کنند و مشخصه اصلی آنها، از بین رفتن نظامِ رانت و بهره‌مندی از یک اقتصاد کارآمدِ بلند‌مدت است.(وینگاست، 1388، شماره 1856دنیای اقتصاد)
